摁下新时代教育立法“快进键”——人大代表围绕加快教育法治建设建言献策

“近年来，我国学前教育取得了明显发展，但仍是教育体系的薄弱环节，发展不充分不平衡问题依然突出，特别是在中西部农村地区，教育资源尤其是普惠性资源短缺、运转困难、师资匮乏等问题突出。”今年两会期间，全国人大常委会委员、民进中央副主席、北师大教育学部教授庞丽娟建议，加快推进我国学前教育法立法进程。

每年两会期间，教育立法都是热词，现行教育法律大多制定于上世纪90年代，很多内容已不适应教育改革发展的现实需求，加快教育立法进程呼声高涨。

立法呼声的推动力

呼吁出台一部专门针对学前教育法律的声音一直没有停息。

全国人大教科文卫委员会教育室原主任叶齐炼曾做过一个统计，2017年关于学前教育方面的议案有33件，如果一个议案必须有30名代表才能提出，那就是接近1000人次人大代表提出了学前教育立法的议案。

在今年两会上，与学前教育法立法呼声一样高的，还有家庭教育法。

事实上，主张为家庭教育立法的呼声早已有之。上世纪90年代国务院明确要求制定家庭教育法，部分地方也出台了家庭教育条例，但是家庭教育立法时机尚不成熟，一直处于调研阶段。

从地方的实践看，家庭教育立法需要解决什么问题，需要注意哪些问题，亦有讨论。在《江苏省家庭教育促进条例（草案）》尚处于审议阶段时，就有文章《家庭教育有立法更要有办法》说，要帮助家长解决孩子成长中的困难与问题，让家长真正懂得孩子教育，能够尽好教育责任。

今年教育部明确，将启动家庭教育法立法研究与家校共育共治机制实践试点。“一般来说，传统教育立法方式要经历教育部起草、国务院审议、全国人大及其常委会立项和审议等诸多环节，任何环节的不通过都意味着教育立（修）法将被搁置。”中国人民大学教育学院教授申素平说。

“教育立法很重要，但也有难度。那些在法条里没有涉及或者涉及了但不适应教育发展实际情况的部分，都是‘硬骨头’，要着力去修订。”上海市人大常委会主任殷一璀曾在接受记者采访时表示，在我国的法治体系中，教育立法是相对比较完备的，从《教育法》《教师法》到《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》，几乎覆盖教育事业的各个阶段。“法治建设有它的一致性，地方法规必须和上位法保持一致。”殷一璀认为，这也是随着教育改革发展不断深入、修订完善教育上位法的声音越来越强烈的原因之一。

而在今年，教育立法迎来了转机。在十三届全国人大的立法规划中，学前教育法列入一类项目，职业教育法、教师法、学位条例修订列入二类项目。

立法可以解决什么问题

一部法究竟能给教育改革发展带来怎样的推动作用？实践已经作出了最好的回答。

2006年，《义务教育法》颁布以后，义务教育不仅在量上达到了基本全覆盖，而且质上有了根本的提高，教学条件明显改善。

如同一枚硬币的两面，随着时代的进步，如果法律没有及时跟上时代发展的步伐，改革就可能因之遇到障碍。“基层的学前教育股长工作十分被动。”全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授周洪宇在湖北就遇到这种情况。“一方面，随着教育体制改革不断深入，学前教育举办主体不断增多，管理难度加大；另一方面，各级学前教育行政管理力量却被削弱。”

根据周洪宇的调研，近年来，除北京、上海外，全国29个省（区、市）在精简机构时陆续将幼教管理机构——学前教育处撤并，甚至没有设专职幼教干部，而是由基教处来兼管。基教处由于身兼数职，难以履行基本的管理职能。

而随着学前教育三年行动计划的推进，国家更加重视学前教育，在财政上不断加大投入和倾斜，乡镇中心幼儿园和城市小区配套幼儿园蓬勃发展，随之而来的法规不断更新，立法工作亟待赶上学前教育实践发展的步伐。

“教育立法要反映时代特征和现实价值。”北京大学法学院教授湛中乐认为，与传统教育相比，现阶段教育更加贴近网络化、法治化与国际化。教育也不再局限于从幼儿教育到研究生教育的完整学历教育，大大延展和突破了时空概念。

教育法治建设该如何应对教育领域出现的新动向、新类型与新形式？“进入新时代，教育法律体系的完善也要随之进入新时代，一个重要特点就是对一些法律进行进一步整合，以适应实践发展的需要。”全国人大代表、全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标曾在接受本报记者采访时说。

申素平举例说，无论是教师有偿网络授课的法律性质，还是规范终身学习的各项权利义务关系，教育国际化办学过程中跨境教育服务贸易产生的教育主权、利益分配等国际纠纷、网络环境下线上教育相关主体利益纠葛等，许多问题和纠纷实际上都缺少明确的法律规范。

新时代教育立法的新期待

“改革开放40年，本着先行先试的精神，我们的很多改革都是摸着石头过河，这是有其历史特殊性的，法律虽然有滞后性，但未来凡是重大改革都要于法有据。”湛中乐认为，教育的公共属性是需要法律来保证的。他举例说，教育投入不能由着政府的性子和钱包来，而是要受到法律的保护和规范。

改革与法治之于教育，如车之双轮、鸟之两翼。教育法的调整“疆域”在现代教育的冲击之下正显得“门户大开”，而且这个门户正随着教育现代化的推进而被进一步放大。

“可以说，我是教育立法的参与者、推动者和受益者。”2016年1月，《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》正式实施、第三方调解机制建立后，全国人大代表、江西省教育厅厅长叶仁荪更加确信，教育立法可以有效破解教育改革中的制度性难题、推动改革落实见效，也是实现教育治理体系和治理能力现代化的基础。

变化体现在数据上。在坚持事故预防与事故处理并重的原则下，该条例实施后，江西省学生安全事故发生率明显下降，2016年中小学生溺水死亡减少了27.4%，2017年减少了20.3%。

先行先试中出现的新问题和遗留的“硬骨头”，单靠政府规章和红头文件，很难“一张蓝图绘到底”。如何将改革实践成果以法规的形式固定下来，考验着立法者的智慧。

“‘十三五’期间，上海市计划对教育类的法律法规进行系统的梳理和评估，看看哪些对发展中的教育实际是管用的，哪些是有欠缺的，哪些是需要在国家法律体系中进行补充的。”殷一璀的说法在《上海市教育法治建设“十三五”规划》中得到印证。

“教育立法已经不单纯表现为制定了多少新法，而是更为强调立法的质量，也就是所立之法本身是否为良法善法。”申素平说。

申素平建议，新时代的教育立法应坚持立、改、废、释并举，特别是在国家立法资源有限的情况下，更为重视修法和释法，提高法律的有效性；应超越教育立法的部门利益限制，加强利益相关者的参与和权益的平衡统筹；应提高立法技术，减少倡导性规范的使用，建立明确有力的教育法律责任体系，提高教育法的可操作性；应加强教育法与其他法律的衔接与融合，实现与相关部门法律的良性互动；应协调中央立法与地方立法的关系，鼓励地方教育立法，增强教育法的适用性。

有了法律，执法难的问题又凸显了出来。“目前，有些地方尚未建立《残疾人教育条例》要求的残疾人教育专家委员会，也没有类似机构能够对家长和学校的入学争议进行仲裁。”今年两会，俞敏洪带来了“关于多部门统筹保障适龄残障儿童平等享受义务教育的建议”，他在提案中指出，因为进入普校后配套资源不足，一些残障儿童不能得到适合的教育支持，面临主动或被动退学的风险。

3月1日，在2019适龄特殊儿童入学问题调研及政策建议专家研讨会上，中国精神残疾人及亲友协会主席温洪谈道，当初试图以“零拒绝”的入学政策让患孤独症的孩子与普通孩子一起上课学习，却遭到普通孩子家长反对，他们怕自己孩子受到伤害，要求“零风险”。

“现代化的教育观念呼唤一种认真对待教育选择和充分尊重个性发展的服务型教育法。”申素平认为，我国教育立法应向更为重视权利和以人为本的方向继续转变，强调尊重教育主体的选择自由，更要保护教育主体的基本权利。（本报记者 刘博智 柴葳）